广州文化市场管理的现状与对策研究

　　文化产业是具有知识密集、技术含量高、附加值高、少污染、可以多次、重复开发的产业，日益受到全世界各国的关注和重视。近年来，我国文化产业发展迅速，具有十分广阔的发展前景，经过20多年的改革开放，伴随高新科技发展，以电脑多媒体、数字式视听设备、国际互联网络等新传媒为标志的新型文化产业迅速崛起，极大地丰富了人民群众的文化生活。
　　广州作为国际知名的城市、国内特大城市、文化中心城市，发展文化产业、繁荣文化市场，既是经济发展的迫切需要，也是保持文化中心城市的地位、建设适宜创业发展和生活居住的城市的迫切需要。中国加入WTO,如何在新形势下搞好文化市场管理与繁荣，是摆在我们面前的新课题。为此，我们对全市文化市场开展了深入的调查研究，还学习考察了国内西部、中部和东部的上海、南京等城市的先进经验，对如何改进我市文化市场管理、促进文化市场繁荣进行了思考和研究。
　　 一、广州文化市场的现状
　　广州作为华南地区和珠江三角洲地区的中心城市，经济实力名列全国十大城市第3位，文化教育、娱乐的消费不断增加，据统计部门反映，文化产业是我市目前增长最快的一个产业。广州文化娱乐业包括歌舞厅、舞厅、卡拉ok厅、电子游戏厅、台球厅、音像、出版制品、表演团体、电影院等行业，经营单位现有1.5万多个，从业人员14.9万人，文化产业营业总收入达154.95亿元(不含旅游)，占全市国内生产总值的2%；相对而言，广州市的文化娱乐业的发展是比较健康的，近年来在各个部门的互相配合下，对文化市场开展了全面的整治，暂停了对多种行业的发牌工作，对卡拉ok厅进行了暂停批证、加强管理，对桑那房做出了必须在能容纳20人的大厅进行营业的规定等。使我市文化市场在全国性的暗查中，基本上没发现明显的黄、赌、毒现象，未发现因典型的黄赌、毒现象给在全国通报批评，保持健康繁荣发展的态势。
　　但同时也要看到，我市文化市场还存在不少问题和差距，主要有如下几个方面：
　　（一）重管理轻发展。
　　由于文化娱乐场所易于滋生黄赌毒等问题，管理部门采取了各种整顿措施，压减比例占33%至97%（详见附表），而对如何繁荣文化市场则甚少思考。文化市场的整治是必要的，但如果掌握不好管理与繁荣的度，也会造成文化市场的萎缩。例如，游戏机室完全用行政手段压减至58家，既不能满足需求，也损害了经营者的利益。网吧等娱乐业一方面是证照停发整顿，行业发展受影响，另一方面则是无证经营管不胜管，依法经营者因纳税和接受管理，反而处于不利的地位。
　　广州文化市场整顿情况一览表 2002.8
项目 卡拉OK　迪厅 电子游戏机室 录像放映室 网吧 棋牌艺室 酒吧 茶艺茶座 总计
整顿前 1048 2080 792 273 752 221 141 5307
整顿后 599 60 459 69 278 148 79 1692
压减比例 42.84% 97% 42% 75% 63% 33% 44% 68%

　　（二）缺乏宏观管理和整体规划。
　　目前我市还没有把文化产业作为单项进行分类统计，因而难以对市场的发展走向、消费趋势，对各种文化产业发展应有的数量、重点、比重、比例关系进行科学的分析和预测。娱乐行业的发展仍处于自发的状态，政府缺少应有的规划、信息、政策等方面的支持和引导，导致市场竞争出现局部无序和混乱现象。
　　（三）地方保护主义问题突出。
　　由于担心影响本辖区的经济发展，有些地方领导成了一些不正当经营的保护伞，纵容、包庇和保护不法经营，增加了整治的难度和阻力。而问题的存在反过来使政府不得不采取限制压减的政策，造成了一定的恶性循环。
　　（四）文化市场执法水平有待提高。
　　文化市场管理权下放到区，后续的指导、监督、检查等配套的措施也未跟上，执法人员的素质参差不齐，熟悉实体法的运用，不熟悉程序法的执行，执法监督和约束机制也不完善；执法手段落后，经费不足，人手不足，都影响了执法工作的反应能力、威慑力和执法效果；管理部门之间的配合、协调机制不够健全，法律法规不完备，权责不一致，多个临时机构同时负责协调职能部门的工作，有的甚至代替了职能部门的工作。
　　（五）"入世"后市场准入的研究和准备不足。
　　我国加入WTO后，市场准入扩大。如何运用宏观指导原则，通过政策法规鼓励文化资源整合，使文化产业上规模，上档次，发挥整体效益，大幅提高整体的经济表现，尚未形成一个成熟、整体的思路。我市现行文化管理体制仍然是传统文化事业型，这种管理体制管办不分、政事不分、政企不分，与文化产业主市场的发展要求极不适应。

　　二、对广州文化市场现状的分析
　　对我市文化市场的现状，必须有一个客观和正确的认识，才能够指导今后的工作，促进文化市场的健康、繁荣发展。
　　（一）正确看待娱乐业中存在的不良现象。
　　有一种倾向认为，青少年沉迷游戏机室，甚至赌博，荒废了学业；卡拉0K歌舞厅有摇头丸、三陪和卖淫等问题，应当加以取缔和限制。事实上，这些问题的存在有其更加深刻的社会根源，需要家庭、学校、社会的各方面的共同关注，不是靠取缔娱乐场所就能从根本上解决问题的；赌博更是一种由来已久的现象，我们不能因为有人用扑克牌、人民币赌博，就把扑克和人民币定为赌具。关键在于管理，前几年卖淫者通过电话在宾馆酒店骚扰住客，我们并没有把宾馆、酒店取消，而是通过责任制和电话总机把它管住；一段时间，卖淫者出现在电影院，后来我们也是通过责任制把它管住。可见，不是娱乐场所产生不良行为，而是不良行为寻找我们管理的薄弱环节、适宜它的生存的地方。因此，不能简单地把不良现象归罪于某种文化娱乐的形式。
　　（二）正确看待娱乐行业对社会的作用。
　　以游戏机室为例，尽管存在青少年因沉迷而影响学业和成长的问题，但是调查中不少人对此也有异议。游戏机对青少年并非绝对无益。有些教师反映，电子游戏机的玩耍，也有一定的智力开发的作用，善于玩游戏机的学生，往往也是成绩较为优秀的学生，游戏机可以训练人的手指和大脑之间的配合，操控键盘的能力和对屏幕信息的即时处理和反映能力。青少年从小接触和操作多了，有利于对今后的生活和工作甚至尖端的飞行器、战斗器的操控能力的培养都有较大的帮助。因此，游戏机室的管理不善，不能从根本上否认游戏机本身，不应因噎废食。
　　（三）正确看待文化产业地区间的差异。
　　由于各地的地理条件不同，经济发展不平衡，文化产业的发展有很大的差异，不能简单地用行政办法一刀切。比如番禺区整顿前游戏机室有500多家，第二次整顿前有200多家，而且规模庞大，设备先进；番禺区有巨型的演出场所大剧院和长隆野生动物园频繁的演出。东山区则只有13家游戏机室。白云区是郊区并入城区，共十八个街、镇，许多市民其实是农民，他们的文化水平不高，消费能力有限，电子游戏机室仍是他们的主要的娱乐方式，取消游戏机室，当地居民将会缺少娱乐的场所，如今压减至5间，当地部门不知道该把指标分配给那个街、镇。在文艺演出方面，芳村区与其它各区相比，演出场地就非常少。
　　（四）正确看待现行文化市场管理的利弊。
　　文化娱乐场所确实存在许多问题。以前我们对消极因素的处理基本上是以消极对消极，长时间的整顿停止发牌或压减、取缔，采用行政手段造成加速其萎缩。这种做法的结果也带来了是否依法行政的问题，造成经营者利益受损的问题，行业萎缩的问题，影响稳定的问题，以及影响居民正常文化生活等问题。海珠区就曾发生因被压减不满的游戏机室经营者到有关部门静坐，并扬言要搞爆炸的事件。因此，仅靠行政手段消极地压缩、裁减会带来许多负面效应，应当研究采取积极的管理方法，充实管理力量，完善有关法规，形成有效的地区政府责任制，有力的监控措施，特别是引入高科技手段进行管理。

　　五、关于加强文化市场管理的几点建议
　　必须坚持一手抓管理，一手抓繁荣，探索和形成一套比较适应文化市场发展的管理办法和措施，逐步规范文化市场秩序，促进市场的健康发展。
　　（一）深入文化体制改革。必须从根本上改革政企不分、政事不分、企事不分的现状，对公共图书、博物馆等非营利的教育机构继续由政府投入兴办；对文艺团队实施政府资助和政府采购相结合的办法；促进文化企业转制，成为真正的市场主体；加快政府职能转变，把主要精力用于文化市场宏观管理，通过执法、监督、引导、服务，促进文化市场规范和繁荣发展。
　　（二）扶持和培育文化市场。组织力量研究我们文化市场管理如何与国际接轨，制定适应当前需要的地方法规和宏观指导性政策。整合文化产业、文化市场资源，在符合公平公正、一视同仁原则的前提下，既鼓励外资企业进入，又促进国内和本地企业在文化市场中壮大。引导和促成我市媒体和文物、文化艺术团体、影剧院的联合和合作，优势互补，互相促进。同时，文化娱乐业是一种特殊的高消费的行业，管理的成本也比较高，并且政府对其征收较高的税收。因此，为了促进和繁荣文化市场、文化产业，必须加大投入，发展社会公益文化事业，促使更多的先进、高雅文化充实文化市场，主旋律得到高扬。
　　（三）抓好文化市场的分类统计。各区、县级市做好有关文化市场的企业户数、他们的类别、投入、产值、税收、利润、就业人数、经营效益的统计，企业和从业人员的守法记录，定期上报。建议把文化产业、市场发展情况纳入政府统计部门的统计工作范畴，按照国际惯例和通行规则做好有关的分类统计，为各级政府和领导决策提供科学依据。
　　（四）加强部门之间的协调和配合。定期召开各区文化及相关部门参加的情况分析研究座谈会，沟通情况，分析形势，促进协调，及时研究解决市场存在的问题。建立快速反应的预警、预测和监控机制。进一步研究和完善各部门协调，共同管理文化市场的方案，更加明确各部门的职责和分工，报请市政府同意，促进文化市场管理的规范化、制度化、经常化，提高管理成效。管理权限下放到区以后，应逐渐完善市、区管理职能的协调，进一步分清管辖权限，研究制定加强指导、检查、监督的办法，完善汇报和检查的制度和上下沟通和快速反应的办法。
　　（五）加强文化法制建设。加入WTO后，广州是首批开放文化市场的城市，我们有理由更加强调在文化市场管理上与国际惯例的接轨。一是按照法律的最新规定和新的形势发展要求，清理修改地方性法规和内部规范性文件，真正做到依法行政。二是完善立法，赋予广州更多的立法权限，允许先走一步，重点是完善执法程序、处罚办法等可操作性、有效解决无证经营方面的问题。三是按文化部《关于加强文化市场稽查机构和队伍建设的通知》的要求，加紧引进高素质人才，对现有人才开展经常的执法培训，在继续提高对实体法的理解和执行的水平的基础上，更加熟悉对程序法、处罚规定的掌握，并注意避免对经营者的不合理伤害的问题。
　　（六）以积极的管理措施确保文化市场健康发展。尽可能增加积极的管理措施，减少消极压减手段，以尽可能最大地保护和发展文化产业，适应各地区不同的发展需要。一是适当提高"准入门槛"，对文化企业征收合理的税收、订定开办标准。二是制定更加具体、明确的文化市场管理责任制，管理失职追究办法，对地方政府管理文化产业失职行为进行检查、追究。三是鼓励社会举报、实行举报必查的制度，加强多部门联合执法检查。四是规定文化娱乐场所必须安装摄影机，通过网络和文化行政部门的视屏监控中心连接，加强监控。五是对开办业主进行经营历史的记录、审查，对有违法经营的业主实施不予新办批准。六是管理人员实行扣分制度，因管理不到位而出现所管理的场地发现不良行为，按违规现象的轻重扣分，分数扣完的，必须进行重新培训才能从事娱乐行业，多次重犯的取消从业资格。七是对服务员实行磁卡挡案管理，发现从事色情服务的，记录在磁卡和电脑里，作为从业资格考核的依据。八是加强正面宣传和引导，让社会了解、关心文化市场的情况，创造一个有序、健康、繁荣的文化市场舆论环境。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　广州市文化局副局长　张嘉极